推进生态文明制度建设

【2014-07-23】

 

    生态文明建设是一项庞大的系统工程，从改变生态环境到实现生态文明，必须构建系统完备、科学规范、运行高效的制度体系，用制度推进建设、规范行为、落实目标、惩罚问责，使制度成为保障生态文明持续健康发展的重要条件。

　　顶层设计

　　建立推进生态文明制度建设的体系十八届三中全会提出要紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，首次确立了生态文明制度体系。要从源头、过程、后果的全过程，按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路，建设生态文明制度体系。

　　在源头上健全产权制度和用途管制制度，提高资源配置效率。对自然生态空间包括土地、森林、山岭、水流、草原、荒地、滩涂进行统一的确权登记；明确产权关系，形成归属明晰、权责明确、监管高效的自然资源资产产权制度；对用途进行管制，严格准入制度，禁止不符合用途管制和节约标准的开发活动。

　　严守资源环境生态红线，建立制约地方和企业行为的约束制度。保护和修复自然生态系统，构建生态安全屏障，建立主体功能适应性评价制度，对不同主体功能区的产业项目实行不同的市场准入制度和标准，制定禁止开发区域、限制开发区域的活动准入清单，优化开发区域、重点开发区域的产业负面清单；科学设定资源消耗上限，对新增建设用地实行总量控制，确定土地、煤炭、水的消费最高限度，实行碳强度、能耗强度的总量控制制度，设定森林、湿地、草原、海洋、沙区植被、物种等生态保护红线，严守环境质量底线，对违法和不达标排放行为零容忍；建立资源环境承载能力监测预警机制。

　　建立严格损害责任赔偿制度，对造成生态环境损害的地方领导要终身追究责任，对企业要严厉惩罚。加强法律监督、行政监察、公众监督，加大违法行为查处和惩罚力度，建立资源环境监管机构统一且独立开展行政执法的机制，加强行政执法与刑事司法的衔接；实行严格的环境损害赔偿制度，对违法者处以巨额环境损害赔偿罚款；完善“环境公益诉讼”制度，解决环保责任不落实、守法成本高、违法成本低等问题，把间接财产损害和环境健康损害等因素考虑进去，具有可操作性和威慑力。

　　完善体制

　　形成推进生态文明制度建设的合力加强生态文明，涉及社会方方面面，过去“铁路公安、各管一方”“五龙治水”的体制病态如果再继续下去，将难以解决人民群众反映的大气、水、土壤等突出环境问题。

　　明确各级党委、政府对本辖区生态文明建设负总责，建立高效有力的协调机制和工作机制。建立对生态文明建设指导、协调和督促检查制度。

　　加强部门（区域）联动。各级政府有必要成立由有关部门组成的生态文明建设部际联席会议制度，形成政策合力，建立以流域为单元防止水污染的体制和工作机构，对所有污染物排放进行统一监管，建立信息资源共享、执法资源整合的部门联动机制。

　　强化环保部门的职责和能力。建立健全环评、排污许可、环境信息公开及举报制度；建立统一监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法；强化基层环保机构能力建设，成立乡镇环保机构，在人财物各方面加大各级政府的财政投入。

　　发挥企业科技创新的主体地位。建立生态文明建设科技创新成果转化机制，形成一批成果转化平台、中介服务机构，加快成熟、适用技术的示范和推广。

　　鼓励公众积极参与，引导民间环保组织健康发展。规范和完善公众参与制度，及时准确披露环境等社会责任信息，企业的环境信息必须公开透明，强化公众生态环境知情权，保护公众的环境利益。完善公众监督举报制度、听证制度、舆论监督制度，建立生态环境公益诉讼制度，发挥民间环保组织和志愿者的作用。

　　建立机制

　　激发推进生态文明制度建设的动力将生态建设所产生的生态产品和生态服务按照市场供求关系、资源稀缺程度、生态产品公平分配的原则进行配置、定价和交易，激励市场主体自觉参与生态文明建设。

　　深化自然资源及其产品价格改革，凡是能由市场形成价格的都交给市场。完善差别化电价政策，放开天然气出厂价格，深化成品油价格形成机制改革，推行居民生活用水阶梯式水价。

　　建立生态补偿机制，调整各方面的利益关系。出台根据生态文明建设实绩进行补偿的办法，形成生态损害者赔偿、受益者付费、建设或保护者得到合理补偿的运行机制；以国家购买方式，对禁止、限制开发区因改善和恢复本地生态系统服务功能给予补偿；推动地区间建立横向生态补偿机制，通过资金补助、对口支援、产业转移、共建园区、人才培养等方式实施横向补偿；完善转移支付制度，加大重点生态功能区的转移支付力度；建立资源型企业可持续发展准备金制度，落实生态环境损害赔偿制度。

#p#分页标题#e#

　　完善交易机制，推进碳排放权、排污权、水权交易试点。建立碳排放权交易制度，形成全国碳排放权交易体系，研究发展碳金融；成立国家排污权交易中心，鼓励地方建立排污权交易平台；加快完善水权交易规则与定价机制，借鉴土地“招拍挂”模式，探索缴纳水资源使用权有偿出让制度，选择试点地区逐步推进水权交易市场建设。

　　建立和完善绿色产业发展机制，大力发展技术、资本密集型环保产业。加快核电、风电、太阳能光伏发电等新材料、新装备的研发和推广，推进生物质发电、生物质成型燃料、沼气的应用，大力发展节能汽车，提高创新能力和产业化水平。

　　完善落后产能淘汰机制，切实化解产能严重过剩矛盾。加强预警调控，建立产能严重过剩行业新增产能的严禁核准制度；加快淘汰落后产能，建立禁止落后产能向中西部地区转移的制度；尊重和突出企业市场主体地位，探索取消建设项目核准、审批制度，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

　　开启众智

　　凝聚推进生态文明制度建设的共识生态文明建设，需要好的社会环境。传播生态文化理念，传承民族优秀生态文化，促进生态文化道德养成，要从点到面、从意识到行动、从区域到企业全方位推进的思路。

　　加快培育生态文明意识，培育生态文化、生态道德和生态行为，树立生态文明主流价值观。作为素质教育的重要内容，把生态文明纳入国民教育体系；基于社会公德、职业道德、家庭美德，培育生态文明的环境道德和价值观；将生态文化纳入公共文化服务体系建设，创建一批生态文化教育基地、示范基地，创作一批生态文化作品；善用媒体，报道先进，曝光反面，树立理性、积极的舆论导向。

　　倡导生态文明行为，引导绿色新生活。制定并实施与生态文明和绿色发展相适应的可持续消费战略和行动计划，全方位开展生态文明单位建设活动；完善政府采购，引导消费方式变革；规范绿色产品标准，畅通流通渠道，引导消费风尚；倡导全民简约适度、绿色低碳、文明健康的生活新方式。

　　建立企业环境信用等级评价制度，推动社会信用体系建设。督促企业自觉履行责任，引导公众参与环境监督，加快建立环境保护“守信激励、失信惩戒”的机制。对企业的环境信用实行等级评价制度，其等级评定结果与企业信贷、融资直接挂钩。

　　开展生态文明示范区建设，充分发挥各行各业在生态文明建设中的主体作用。根据不同发展阶段、资源环境禀赋、主体功能定位等条件，选择一批地区、区域开展多层次的生态文明建设试点示范，及时总结，完善政策，树立典型，示范带动。

　　多措并举

　　强化推进生态文明制度建设的保障生态文明制度建设和实施要强化法制保障和政策支持，要将生态文明制度建设纳入法治轨道。

　　加快生态环境法制建设。全面清理现行法律法规中与生态文明建设不相适应的内容，对法律法规进行全面的衔接；研究制定和修订节能评估审查、节水、生态补偿、湿地保护、生物多样性保护等方面的法律法规；合理衔接，使不同机构之间执法机制的规定一致；地方生态环境的立法要突出重点，超前立法，弥补国家立法的滞后性。

　　完善标准体系，强化生态环境监管能力。提高建筑物、道路、桥梁等建设标准，延寿抗灾；强化环境市场的准入标准，强化节约能源、节约水资源、节约土地的标准；加快制订和修订能源耗费、物质耗费、水资源耗费、土地耗费、污染物排放、环境质量等方面的标准，与生态文明建设目标能够做到相互衔接；鼓励出台地方标准，环境污染严重地区实施更严格的标准。

　　健全财税、金融等政策，加大扶持力度。将生态环保投入纳入各级财政预算，保证其增幅高于同期经济增长速度；设立生态文明建设专项资金，实施专项治理；加快资源环境税费改革，将高耗能、高污染产品纳入消费税征收范围；建立生态环保投融资平台，支持节能环保、循环经济、生态建设等；探索实行合同环境管理模式，全面推行合同能源管理；发展污染治理设施建设运行特许经营，推行环境污染第三方治理。

#p#分页标题#e#

　　健全政绩考核制度，把握生态文明建设的正确方向。把生态效益等指标纳入经济社会发展综合评价体系，不以GDP增长论英雄，将领导干部生态文明建设实绩作为评价干部政绩、考核、奖惩和晋升的重要依据之一；根据不同区域主体功能定位，因地制宜，制定科学、针对性强、可操作、不繁琐的考核办法，实行差别化考核制度；把企业利润最大化目标调整为利益最大化，加大环保等社会责任考核权重。

　　建立责任追究制度，保持生态文明建设的持久性。建立各级领导干部任期生态文明建设责任制、问责制及终身追究制，对造成生态环境严重破坏的要记录在案，实行严格的终身追究，不得转任重要职务或提拔使用。